今年以來，PPP市場都在等待（dài）一（yī）隻靴子（zǐ）的落地——“清庫大（dà）限”。
 
      2017年11月10日，財政部發布了《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項（xiàng）目（mù）庫（kù）管理的通知》(財辦金（jīn）〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)表明要“防（fáng）止PPP異化為新（xīn）的融資平台，堅決遏製隱（yǐn）性（xìng）債務風險增量”，要求“各省級財政部門應於2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作”。
 
      4月27日，財政部發布《關（guān）於（yú）進一步加強政府和社（shè）會資本合作(PPP)示範（fàn）項目規範管理的通知》(以下簡稱“《通知》”)，據統計有84個示範項目發生變動，其中30個同時移出項目庫和示範項目名單，在前三批697個示範項目（mù）中占比約4.3%;54個調出示範項目（mù）名單，占比約7.7% 。
 
      經過4年努力，中國的PPP改革取得了預期成果，形成了一個統一的大市場（chǎng），落地了一大批支持轉型發展和民生保（bǎo）障的項目。但2017年以後（hòu）頻繁的（de）政策出台和相關部委的嚴監（jiān）管措施“組合拳”讓各方對PPP模式的發展心存疑慮，PPP是被叫（jiào）停了嗎（ma）?出庫後的項目怎麽辦?2018年PPP有（yǒu）什麽新動作?《中國經（jīng）濟周刊》在（zài）第一時間采訪業內（nèi）專業人士深度解密最受關注的五大問（wèn）題。
 
PPP項目被叫停了嗎?
 
      今（jīn）年以來市場關於PPP項目被叫（jiào）停，又（yòu）或是某省份PPP項目全線停工（gōng）的消息持續傳出。一時間，有部分從業者發表了對於未來PPP走勢悲觀的觀點（diǎn）。
 
      《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉，中央層麵從未有過否定或者叫停PPP項（xiàng）目的官方表態。現階段存在的問題是發展中的問題，要敢於直麵問題和矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規矩意（yì）識，維護市場秩序，強化（huà）管理，嚴控風險，保證PPP改革事業可持續、高質量發展。
 
      國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中（zhōng）心主任孟（mèng）春告訴《中國經濟周刊》，全國財政係統下大力氣對前三批PPP示範項目進行核查（chá），貫徹落實了嚴監（jiān）管（guǎn）、防風險的工作重點，並重點關注項目主體是否合（hé）規、采購程序是否到位（wèi）、資本金管理是否合（hé）法等問題，體現了政（zhèng）府推動（dòng）PPP長期向好而麵對短期陣痛的改革決心，也體現了各方為（wéi）PPP模式正本清源（yuán）、實現健康可持續發展而正視問題、迎（yíng）難而上並奪取最終勝利的信心，有利於及時發現問題、糾正問題，優化PPP項目管理，促進PPP規範高質量發展（zhǎn）。
 
      事實上不僅PPP工作（zuò）沒有被叫停，今年以來國家層麵對於PPP的規範（fàn）發展也在有序進行之中，其中就包（bāo）括備受矚目的PPP立法。
 
      3月14日，國務院辦公廳（tīng）發（fā）布了《關於印發國務院2018年立法工作計劃（huá）的通知》(國辦發〔2018〕14號（hào）)中明確 “提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域（yù）政（zhèng）府和社會資（zī）本合作條例(國務院法製辦、國家發展改革委、財（cái）政部起草)”。
 
      PPP模式在我國推廣30餘年，停留在（zài）部門層麵的（de）規章無法滿（mǎn）足市場需求，國家從立法層麵上對PPP發展做出統一規劃符合（hé）未來PPP高質量發展的要求，但完善PPP製度建設的征程，各方仍（réng）不遺餘力（lì）地前行。
 
      4月14日，新華社發布《中共（gòng）中央 國務院關（guān）於支持海南全麵深化改革（gé）開放的（de）指導意見》其中明確提出“創新投融資方式，規範運用政府（fǔ）和社會資本合作(PPP)模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事（shì）業。”
 
      4月23日，國務委員兼國務院秘書長肖捷在人民日報發表署名（míng）文章“深入推進簡政放權”提到：“要最大限（xiàn）度減少政府對市場資源的直接配（pèi）置”、“ 要著力解（jiě）決（jué）當前資源配置中存在的突出問題（tí），從廣度和深度上推進市場化（huà）改革，完善市場體係，創新配置方（fāng）式，更多引入市場機製（zhì）和市場化手段”，並明確提出要“創新公共服務發展機製，探索政府與社會合作新方式，引導社會（huì）資本參與公共產品和公共（gòng）服務（wù）供給。”
 
出庫的項目怎麽辦?有無懲罰措施?
 
      92號文（wén）中明確提出要“確保整改到位（wèi）”，對於逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導並督促其於30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該（gāi）地區新項目入庫直至（zhì）整改完成。
 
      據悉，此次對示範（fàn）項目的處理意見大致分為三類，第一類“退庫項（xiàng）目”既退庫也退示範，第二類“退示範項目”隻退（tuì）示範不退庫，第三類“整改項目”則保留在示範項目清單中（zhōng），根據整改情況決定是否繼續保留在示範項目清單。
 
      根據《通知》，退庫項目30個，總投資額約為300.2億元，退示範項目54個，總投資額約為（wéi）1584.8億元，限期整改項目89個，總投資額約為4817.9億元。
 
項目被清退（tuì）後有什麽懲罰（fá）措施?
 
      最（zuì）直接的（de）影響是原獲得財政部PPP獎補資金（jīn）的項目需將（jiāng）獎補資金原數返（fǎn）還。另（lìng）外由項目退庫產（chǎn）生的連帶影響，包括項目退（tuì）庫後麵臨的（de）與銀行融資合同是否能繼續等（děng）問題將陸續呈（chéng）現。
 
      國浩（hào）律師（shī）(北京)事務（wù）所資深合夥人王衛東律師告訴《中國經濟周刊》從（cóng）法律角度看（kàn），從示範庫退到項目管理庫，或者是要求整改的項目因為（wéi）還在示範庫裏，項目本身（shēn）的PPP性質並沒有發生改變，所以原來雙（shuāng）方簽（qiān）署的PPP合同（tóng）應當持續（xù）有效，政府與（yǔ）社會資本合（hé）作的基礎並不會有實質性變化。對於調出項目管理庫的項目，因為從根本上否定了其作為PPP存在的基礎，會（huì）涉及到合同的（de）變（biàn）更與解除等問題。
 
      “至於由此而引發的（de）該類合同的變更與解除（chú），究竟屬於無效合同還是屬於可撤銷合同的範（fàn）圍，違約責任由（yóu）誰（shuí）來（lái）承擔，要基於合同本身的約定，以及某個項目本身所引致前述變（biàn）化的（de）具體原因來判定由誰的過錯導致合同無法（fǎ）履行。比如92號（hào）文明確規定的不適（shì）宜采用PPP模式實施的、未建立按效付費機製、變相BT、構成（chéng）違法違規舉債擔保等情形。” 王衛東說，“由於退庫，雙方解除合同所（suǒ）導致的損失是民事責任，比（bǐ）如投資已經發生、工程幹了一半、已發生的銀行貸款等（děng），由（yóu）誰來賠償，也是要（yào）每一個個案去分析（xī），以厘清究（jiū）竟是社會資本的問題、還是政府的原因，或是雙方均（jun1）有（yǒu）相應的責任。”
 
      中央財經（jīng）大學PPP治理研究院院長曹富國告訴《中國（guó）經濟周刊（kān）》，業內所謂的“清庫”工作，實際（jì）上是（shì）PPP在經曆了爆發性增長之後的一次回顧和體檢工作。“清庫”工作表明（míng）：政策層麵致力於規範和可持續發展的決（jué）心是毫（háo）不（bú）含（hán）糊的，即使是示範項目也不能例外。“清庫”結果也向PPP市場各方發出追求“真PPP”的強有力的積極信號。
 
      “在新時代的背景下，PPP事業（yè）將堅（jiān）定不移地實現從數量增長向質量增（zēng）長（zhǎng）的升華。每（měi）一個PPP項目都將會是一個良好實踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業者而（ér）言，真（zhēn）正的（de）PPP的春天（tiān）來到了。”曹富國（guó）說。
 
出庫的項目（mù），整改之後還能重新入庫（kù）嗎?
 
     《中國經濟（jì）周刊》從財政部PPP中心獲悉，若項目能按照最新政策精神（shén）和要求規範推進，鼓勵重新申報入庫，本次核查清理工作本著示範項目“能進能出”、動態調整的精神，根據PPP項目實際推進情（qíng）況，遵循市場機製“優勝劣汰”的法則（zé），將部（bù）分暫時無法推進、不適宜繼續采（cǎi）用PPP模式的項目調出庫，一方麵讓項目（mù）選擇真正合適（shì）的模式推進，一（yī）方麵為更優質（zhì）、更有需要的（de）項目入庫提供更多空間;建議退出示範的項目主要由於落地進程較緩慢。出庫、退示範後如果能規（guī）範推進，順利落地，可重新（xīn）申請入庫，或申報未來的示範項目計劃。
 
      對於整改項目，本著“治病救人”原則，會跟（gēn）蹤項目整改情況，與地方合力（lì）解決問題，推進項目整改進程，督導其按期完成整改。
 
      “PPP項目庫的管理一直是一個動態的管理，入庫本身並不是像市場準入那樣（yàng）是一（yī）種行政許可行為（wéi），PPP信息平台項目庫的管理是（shì）動態管理，入庫的PPP項（xiàng）目全生命周期都要符合PPP的實（shí）施（shī）要件;從信（xìn）息平台（tái）本身的管理製度角度看（kàn），對於不合規的項目，在其不符合要求的情（qíng）況下，投資方與（yǔ）地（dì）方政府要（yào）麽整改（gǎi），要麽退庫。什麽（me）時候發現這種情況，什麽時候就可以退庫，這是一種可（kě）以追溯的機（jī）製。”王（wáng）衛東說（shuō）。
 
      北京大學PPP研究中心副主任（rèn）兼秘書長鄧冰告訴《中國經濟周刊》，本輪PPP項目（mù）清庫趨於理性且達到（dào）了預期的“正本清（qīng）源”的效果，有（yǒu）利於推動PPP後續的良性發（fā）展和健康可持續推（tuī）廣。
 
      “本次項目庫集中清理結果（guǒ）應該不會（huì）出現（xiàn）市場上猜測的‘踩踏’現象，可以說明（míng）總體項目質量穩定，對於發展4年多、一個10萬億級的市場，屬於正常的‘次（cì）品率’範疇。”鄧冰說。 鄧（dèng）冰表（biǎo）示，從基層調研的情（qíng）況看，有部分PPP項（xiàng）目確實不符合規（guī）範要求，存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法執行、難（nán）以落地，政（zhèng）府（fǔ）和社會資本方都已騎虎難下（xià），這類項目是必須要清理的。同時，部分省份的地方債務風險較大，在防風險和促發展的選擇上，采取較（jiào）為謹慎的策（cè）略，暫停一批、調減一批、壓減一批，從主（zhǔ）觀上（shàng）對項（xiàng）目庫的清理加大了力（lì）度，這種情況也符合地方實際，可以理解。
 
為什麽要入庫?入庫有什麽優勢?
 
      截至2018年2月末，全（quán）國PPP綜合信息（xī）平台項目（mù）管理庫(收錄處於準備（bèi）、采購、執行和移交階段的項目)共有PPP項目7,378個，總投資額約113,187億元，覆蓋31個省(自治（zhì）區、直轄市)及新疆兵團和19個行業（yè）領域。前三批國家PPP示範項目為697個。
 
      多位業內人士向記（jì）者表示，入庫幾乎已（yǐ）經成了商業銀（yín）行發放貸款的“硬性”指標，而成為示範項目（mù）不僅是可以獲得財政部給予的300萬、500萬、800萬的獎勵，更重（chóng）要的（de）是示範項目的合規性和示範性（xìng）幾乎成為了項目（mù）融資時最具含金量的認證。
 
      王衛東（dōng）表示，PPP項目入庫行為本身對（duì）於金融機構來說也有不同的（de）意（yì）義，一（yī）種是項目入信息（xī）庫是表示投資人與地方政府均從主觀上認知項目是符合行業主管部門對PPP的規範要求（qiú），並已（yǐ）經在項目管理庫登記（jì）、備案，按照PPP項目進行管理。在這種情況（kuàng）下，銀行才能考慮其項目不同（tóng）於一般（bān）投資項目（mù）的特殊性，為項目安排相應的符合PPP特點的融資。第二是如（rú）果經過行業專家評審，進了示範項目庫，從某種程度（dù）上對項目符（fú）合PPP規（guī）範性要求給予了一定程度（dù）的認可，間接地對項目本身起（qǐ）到了增信的作用，銀行會相應地認為從（cóng）合規性方麵對於銀行的整（zhěng）體融資風險起到一定的保障。
 
      “不（bú）過，金（jīn）融機構在整個PPP項目（mù）中（zhōng）應該發揮‘財務結構把門人’的作用。由於PPP項目本身的風險結構，金融機構在項目中（zhōng）的資金風險遠遠高（gāo）於（yú）投資人，采用通常的融資方法顯然（rán）是無法有效控製自身的風險。措施不當，還會將某個具體項目的風險籍由擔保方式向（xiàng）其他領域延伸，並不符（fú）合防（fáng）範整體風險的要（yào）求。目前在已落地的PPP項（xiàng）目中，隻有10%左右的項目采用了（le）有限追索權的方式(編者注：國際項目融（róng）資的專業術（shù）語。即債務人（rén）無法償還（hái）銀行貸款（kuǎn）時，銀行隻能就項目的現金流量（liàng）和資產對債務（wù）人進行追索)這表（biǎo）明金（jīn）融機構整體對於PPP項目的風險把控和能力建設還不完善”，王衛（wèi）東說。“(對於PPP項目的（de）融資模式)要改變傳統的隻看誰（shuí）還錢，而是更著重關注錢從哪裏來。還錢的來源和基礎是什（shí）麽，績效考（kǎo）核對資金來源（yuán）的影響程序等等。因此（cǐ），從這個角度來看（kàn）銀行和金融機構不能將項目是否入庫或者（zhě）是否是示範項目作為為PPP項目提供融資的簡單（dān）條件，而是要回到項目和合同中去，承擔起作為（wéi）PPP的參與（yǔ）方之一把控項目相關風（fēng）險的責任，同時提升風險把控的（de）水平和能力。”
 
      上海（hǎi）浦東發展銀行PPP中心副（fù）主任鄭大衛（wèi）告訴《中國經濟周刊（kān）》,作為金融機構，一般要從（cóng）收益、風險、流（liú）動性等角（jiǎo）度來判斷每個具體項目。PPP項目因（yīn）為周期長、結構複雜,對金融機（jī）構（gòu）來說要求更高，具體項目（mù）的融資要評估還款來源。對於一些（xiē）相對優質的項目可做成有限追索項目融資，要實現真正的項目融資，需要銀行不斷提高（gāo）專（zhuān）業能力，對項目全（quán）生命（mìng）周（zhōu）期的收（shōu）入來源充分評估，但是這個過程不是一蹴而就的。
 
      鄭大衛舉例，從防風險的角度來看（kàn），如果采用有限追索項目融資，一旦項目失（shī）敗，銀行麵臨的風險更大。如果不是采用有限追索項（xiàng）目融資，比如某個上市公（gōng）司的（de）PPP項目失敗後，還可（kě）以對上市公司其他的收入（rù）進行追償。
 
      “國外的項目采用有限（xiàn）追索的融資方（fāng）式較多，前提是一（yī）是項目質量較好，另外銀行的專業能（néng）力比較高，法製（zhì）環境也相對完善。”鄭大衛說，“如果項目出庫（kù），就不能納入預算（suàn），項目還款就會存在問題，導致項目提前中（zhōng）止的時候需要社會資本和地方政府按（àn）照契約協商解（jiě）決，確保還款來源持續下去，避免半拉子工程。”
 
      “對（duì）於PPP 的認知（zhī），不應把它看成是融資的手段，變成有錢的地（dì）方不願意幹，沒錢的地（dì）方特別積極。PPP是提升公共服務質量和效率的工具。采用PPP的方式，通（tōng）過市場化的手段有利於公共服務體質增效。當前部分地區財（cái）力有限，建議在國（guó）家大力倡導的環保、精準扶貧、幸福產業、醫療（liáo）、養老、教育（yù）等領域內優先實施PPP項目”，鄭大衛說（shuō），“在市場上（shàng）一片轟轟烈烈的時候，需要一些冷靜和理性的思考。在遇到規範和出庫的時候，需要多一點樂觀和積（jī）極的堅持。”
 
2018年PPP改革會有哪些新動作?
 
      4月19日，文化旅遊部和財政部共同（tóng）發布（bù）了《關（guān）於在旅遊領域推廣政府和社會資（zī）本合作模式的指導意見》(文旅旅發﹝2018﹞3號)(以下簡稱“《意見》”)。
 
     《意（yì）見》表明在全麵貫徹黨的十九大和（hé）十九屆三（sān）中全會精神的指導下，以習近平新時代中國特色社會主（zhǔ）義思想為指（zhǐ）導（dǎo），PPP工（gōng）作堅持穩中求進工作總基（jī）調，堅持新發展理（lǐ）念，按照高質量發展的要求，統籌推（tuī）進“五位一體”總體布局和協調推（tuī）進“四個（gè）全（quán）麵”戰略布局，堅持以旅遊供給側結構性改革為（wéi）主線，緊扣人民（mín）日（rì）益增長的旅遊（yóu）美好生活（huó）需要和不平衡不充分的旅遊業發展之間的矛盾，大力推動（dòng）旅遊業質量變革、效率（lǜ）變革、動（dòng）力變（biàn）革。
 
      北京（jīng）明樹數據科技有限公司首席執行官肖光（guāng）睿告（gào）訴《中國經濟周刊》這是繼（jì）上（shàng）一次2017年8月，財（cái）政部、民政部、人力資源社會保障部發布《關於運用政府和社會資本合作（zuò）模式支持養老服務業發展的實（shí）施意見》(財金〔2017〕86號)後，時（shí）隔8個月，中央部委再次聯合發布行業指導意見，向市場充分釋放（fàng）了清晰的信號，明確了中央推廣PPP模式的（de）決心和信心，通過對PPP項目的清理規範（fàn），將會保證行業更加持續健康的發展，真正達到改（gǎi）善公共產品供給和（hé）提升公共治理能力（lì）的作用。
 
      “隨著越來越多的項目進入到（dào）執（zhí）行期，執行期的管理，將是一個重點，同時也是目前政策和管理機製相對（duì）缺乏的一個盲點”，肖光睿說，“下（xià）一步如（rú）何在借助大數據精準管理的基礎之上，完善項（xiàng）目執行階（jiē）段的管理辦（bàn）法，確保萬億（yì）級的PPP項目能夠順利實施並達到提質增效和提升公共治理能力的目的（de），應是當前和下一階段的重點。從中央和地方PPP的監管層（céng），地方政府執行機構以及項目公司三個（gè）維度，對PPP項目全生命（mìng）周期的質量風險績效造價預算等方麵製定相應的管理（lǐ）辦法。”
 
      《中（zhōng）國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉在接下來的2018年（nián），還將重點推進製度建設，夯實PPP法治化（huà）基礎。另外，PPP標準（zhǔn）化合同、績（jì）效管理、風險管理等製度（dù）也在推進過程（chéng），以進一步優化PPP發展的製度環境，防範化解PPP帶來的（de）相關風險（xiǎn）。各方將合力（lì）推動（dòng）PPP模式與（yǔ）“一帶一路”、“脫貧攻堅”、“生態環保”等國家重大（dà）戰略結合，發揮PPP模式更大的治（zhì）理作用和實踐價（jià）值。