來源（yuán）：中國證券（quàn）報

記（jì）者獲悉，針（zhēn）對（duì）近年來PPP模（mó）式在（zài）發（fā）展過程中出現的新（xīn）問題、新需求，相關部門已開始修訂《政府（fǔ）和社會資本合作模式操作指南(試行（háng）)》《政府和社會資本合作項目財政承（chéng）受能力論證指引》。修訂後的文件（jiàn）有（yǒu）望於四季度發布。業內人士分析，規範政府基金預算在（zài）PPP項（xiàng）目中（zhōng）的應用及完善收益分享和風險分擔機製設計有望在修訂版文件中重點體現。

規範政府基金預算應用

地方政府（fǔ）借（jiè）基金預算規避10%紅線的（de）現象近年來頻頻出現。

10%紅線是在2015年財政部發布（bù）的《政府和社會資本合（hé）作項目財政承受（shòu）能力論證指引》中提（tí）出的。該《指引》稱，每一年度全（quán）部PPP項目需要從預算中安排（pái）支出（chū）責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

近年（nián）來隨著（zhe）PPP入庫項目不斷增（zēng）加，財政承受能力10%紅線是（shì）否在此次修訂範（fàn）圍內備受關注。

中國財政科學（xué）研究院PPP研究所成果轉化室主任卓識表示，10%紅線是在參考借鑒（jiàn）國際通行標準(6%-7%)的（de）基礎上，結（jié）合我國（guó）城鎮化發展實際需要，經過反複論證最終（zhōng）確定的“上限”，依照（zhào）總量控製原則，從全國財政收（shōu）入和支出的全方位（wèi）通盤進行（háng）考慮（lǜ）的，所以10%紅線不太可能有變化。

財政部5月發布的《築牢PPP項目（mù）財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》(以下簡稱（chēng）《報告》)中也強調，下一步將堅守規範運作的底（dǐ）線，嚴控財政（zhèng）承受能力10%的（de）紅線。

《報告》指出，要完善財政承受能力論證製度，完善項目庫功能，對支（zhī）出占比7%-10%的地區進行風（fēng）險提示，對超過10%限額的地區暫停新項目入庫。

“個別地方實施的PPP項目已麵臨一般（bān）公共預算支出比例10%紅線被突破的風險。”中國投資谘詢有限責任公（gōng）司政府（fǔ）與公共谘詢事業部谘詢總監吳（wú）贇稱，在地（dì）方政府仍有相當數量基礎設施和公共服務項目待啟動的背景下，地方（fāng）財政在實施財政承受能力論證製度時，更希望能（néng）夠找到適合的突破（pò）口。因此，每（měi）年預算規模可觀的政府性基金預算自（zì）然成為（wéi）各方議論（lùn）的焦點。

對於如何規範政（zhèng）府基金預算在PPP項目中的應用，中國財政科學研（yán）究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發表示，規範政府基金預算目前有兩個（gè）方向：一（yī）是把一般公（gōng）共預算和基金預算統一納入財政支出能力評估範（fàn）圍並統一管理，這（zhè）相當於擴大了財政支出的分母（mǔ）基數，會涉及10%比例如何平衡的問題;二是兩者分開評估和管理，需要設（shè）定以基金預算形式參與PPP的規範問題。不管哪種形式，一些（xiē）以不合理運用基（jī）金預算為手段，變相突破10%紅線的行為都將（jiāng）在修（xiū）訂版（bǎn）文件中（zhōng）得（dé）到規範。

合理設計收益分享風險分擔機製

專家認為，PPP項目中，政府承擔風險（xiǎn）過大。相當多的PPP項目通過政府承諾（nuò）保底等方式，提前鎖定財政購買PPP服務，實（shí）際是由政府單方麵承擔風險，社會投（tóu）資人近乎（hū）零風險，無法實現風險共擔（dān）。

中國證券報記者獲悉，修訂後的文件將明確雙（shuāng）方享有的權利和（hé）承擔的風險，把收益分享和風險分擔更加合理化。

北京大學經（jīng）濟學院副教授袁誠認為，要認識到債務、效率、風險的匹配性，合理製定收（shōu）益分享、風險分擔機製。政府與社會資本風險分擔機製的（de）設計要按照“讓最有能力控製風險的一方（fāng）承擔該（gāi）風險”的原則（zé），政府應更（gèng）多承（chéng）擔政策（cè）、法律等方麵的風險，社會資本方應更多承擔經營（yíng）、管理等方麵的風險。此外，要重視PPP項（xiàng）目的不確定性，留存合理的政府與社會資本博弈空間。PPP項目由於投資大、周期長，在建造、運營等生（shēng）命周期內的每個（gè）階段均存在較大風險，對社會資本缺乏足夠的（de）吸（xī）引力。此時，一方麵，應避免政府對社會資本方的投資本金或投資收益做兜底承（chéng）諾，而將風險完全轉移給政府;另一方麵，應避免讓社會資本方（fāng）完全承擔（dān）所有風險，嚴重打壓社會資本方（fāng）的積極性。合理做法（fǎ）是，針對政府對社會資本方的日常（cháng）支出責任，應（yīng）嚴格以社會資本（běn）方的績效和產出為計價（jià）標準;針對（duì）其（qí）他不可抗力（lì）的影響（xiǎng），應（yīng）留（liú）存足夠的政府與社會資本談判協商空間（jiān），審慎對待各類或有風險、價格調整等事宜，合理（lǐ）劃分新的政府支出責任。

進一（yī）步完善PPP條（tiáo）例

業內人士認為，PPP模式在我國推廣過程（chéng）中（zhōng），因為（wéi）立法（fǎ）不及時、政策不完善、信用體係不健全等（děng）問題，出現了明股實債、政府兜底等“假PPP”現象，積累了一些隱性風險（xiǎn）。因此，加快立法成為規範PPP發展的頭等大事。

3月國務院（yuàn）辦公廳印發（fā）的《國務院2018年立法工作計劃》將PPP條例列入（rù）立法工作計劃。8月國務院辦公廳印發的《全國深化“放管服”改革轉變政府職能（néng）電視電話會議重點任務分工（gōng）方案的（de）通知》明確提（tí）出，年底（dǐ）前（qián）製定出台基礎設施和公共服務領域政府（fǔ）和社會資本合作條例。

“在此前PPP項目（mù）庫規範過程中，部（bù）分社會資（zī）本和金融機構對（duì）PPP有點失去信心（xīn）。在此情況下，PPP條例被中央督（dū）促盡快出台，顯得格外重要。”國家發改委和財政部PPP雙（shuāng）庫定（dìng）向邀請（qǐng）專家薛濤表示（shì），總（zǒng）體來看，PPP條例主要起到宏觀促進作用（yòng），未來PPP條例需照顧到各種領域和PPP的各（gè）種模式，分類型改進（jìn）優化（huà）措施（shī）仍待討（tǎo）論。針對每（měi）一種不同的PPP類型，還需多（duō）部門和（hé）各行業拿（ná）出細化方案。

中國政法大學研究（jiū）生院（yuàn）院長李曙光認為，當前PPP立法的首要工作是（shì）找（zhǎo）準問題，PPP項目亂在什麽地方，哪些是（shì）法律問題，哪些是實施中的管理問（wèn）題或操作（zuò）問題。因此，當PPP項目出現問題時，應有問題反饋機製與應對機製，這就要求地方政（zhèng）府運作PPP項（xiàng）目時，應建（jiàn）立（lì）項目跟蹤機製、監督機製與止損機（jī）製，涉及到權利義務法律關係不清、責任不明的事項，應及時上升到立法層麵，盡快製定遊戲規則，防止係統性風險發生。